內部征求兩年左右的非銀行支付機構條例終于問世。1月20日傍晚，人民銀行網站下發《非銀行支付機構條例(征求意見稿)》(以下簡稱“《條例》”)，從此前的部門規章升級為行政法規，業內人士指出，其法律層級更高，威懾力更強，支付清算市場再次迎來強規范。

央行表示，對于嚴重影響市場健康發展的第三方支付機構，可以建議采取按照支付業務類型拆分機構等措施。但對于壟斷行為的認定，仍有待進一步明確。

政策出臺的背景是，近年來，支付服務市場快速發展，創新層出不窮，風險復雜多變，機構退出和處置面臨新的要求。

市場高度關注的支付市場壟斷問題，《條例》沒有回避。央行表示，非銀行支付機構未遵循安全、高效、誠信和公平競爭原則，嚴重影響支付服務市場健康發展的，人行可以向國務院反壟斷執法機構建議采取停止濫用市場支配地位行為、停止實施集中、按照支付業務類型拆分非銀行支付機構等措施。

不過，一些市場人士費解的地方在于，對非銀行支付機構市場份額分別設置了市場支配地位預警線和認定線，其中預警線以非銀行支付服務市場范圍中劃定，認定線以全國電子支付市場范圍中劃定，后者明顯大于前者。

“還有一個地方有待央行細則，這個份額是按金額還是按筆數來進行計算。”一位研究人士向《財經》記者指出，多位人士認為相比于筆數，金額更為重要。按照征求意見稿，相關市場統計口徑仍未明確，對非銀行支付機構具體影響尚待評估。

多位業內人士指出，《條例》出臺后，此前一度被傳遭到反壟斷調查的支付寶和微信支付兩大巨頭無疑將受到更大的關注，近年多家流量巨頭亦宣布進軍支付市場，但第三方支付市場格局卻難言改變。“電商平臺獲取支付牌照已經不是基于進攻型考慮，而是防守型，可能他們更多是從處理資金角度需要一塊牌照。”

此外，《條例》指出，非銀行支付機構應當按照支付業務許可證載明的范圍從事支付業務，不得從事支付業務許可證載明范圍之外的業務，不得從事或者變相從事授信活動。

顯然，支付正在回歸本源。

支付寶、微信支付壟斷了嗎?

在整個征求意見稿中，非銀行支付機構反壟斷相關規定無疑是亮點之一。

根據文件內容，若非銀行支付機構實施壟斷行為，國務院反壟斷執法機構將會同央行依法依規對其進行處罰。

機構實施壟斷行為的前提是其具有市場支配地位，征求意見稿中分別劃定了市場支配地位預警線和認定線，對應監管部門可采取的不同措施。

其中，非銀行支付機構有下列情形之一的，中國人民銀行可以商國務院反壟斷執法機構對其采取約談等措施進行預警：一個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額達到三分之一;兩個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達到二分之一;三個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達到五分之三。

此外，有下列情形之一的，人民銀行可以商請國務院反壟斷執法機構審查非銀行支付機構是否具有市場支配地位：一個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額達到二分之一;兩個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到三分之二;三個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到四分之三。

一位監管人士向《財經》記者表示，從條例來看，市場支配地位預警線和認定線的區別在于，前者是人民銀行為主的行為，體現在“商”反壟斷部門;后者是反壟斷部門為主的行為，體現為在人民銀行“商請“，所以行為范圍有所不同。“這里只是原則性規定，因為是法規層級，后續很多東西要靠實施細則明確。”

對于非銀行支付機構未遵循安全、高效、誠信和公平競爭原則，嚴重影響支付服務市場健康發展的，《條例》規定，中國人民銀行可以向國務院反壟斷執法機構建議采取停止濫用市場支配地位行為、停止實施集中、按照支付業務類型拆分非銀行支付機構等措施。

2020年11月，銀保監會消費者權益保護局局長郭武平撰文指出，針對寡頭壟斷行為，要就相關公司是否存在濫用市場支配地位等情況，組織開展消費者問卷調查。加強反壟斷和反不正當競爭執法司法，防止贏者通吃，“店大欺客”，侵害消費者自主選擇權和公平交易權。

公認的兩大支付巨頭——支付寶和微信支付是否構成壟斷，一直是各界關注的熱點話題。多位專業人士則對《財經》記者表示，《條例》規定尚不明確，但反壟斷認定需要非常嚴謹客觀，具體影響仍待觀察。

根據央行最近發布的一份支付體系運行報告，全國電子支付市場定義為：客戶通過網上銀行、電話銀行、手機銀行、ATM、POS和其他電子渠道，從結算類賬戶發起的賬務變動類業務筆數和金額，包括網上支付、電話支付、移動支付、ATM業務、POS業務和其他電子支付等六種業務類型。

在支付體系運行報告中，并未披露非銀行支付服務市場整體情況，而是披露了非銀行支付機構處理網絡支付業務情況。根據定義，該業務包含支付機構發起的涉及銀行賬戶的網絡支付業務量，以及支付賬戶的網絡支付業務量，但不包含紅包類等娛樂性產品的業務量。

據央行披露，2019年，按金額計，全國電子支付處理規模是2607.04萬億元，非銀行支付機構處理網絡支付業務規模為249.88萬億元，后者規模約為前者的十分之一;按筆數計，全國電子支付處理規模2233.88億筆，非銀行支付機構處理網絡支付業務規模為7199.98億筆，后者是前者的3倍以上。根據螞蟻集團招股書，2019年6月至2020年6月，支付寶境內用戶總支付交易規模為118萬億元，交易筆數則未予披露。

多位支付領域資深研究人士告訴《財經》記者，以支付體系運行報告統計口徑估算，按金額計，支付寶市場份額已經超過預警線，但尚未達到認定線。“以金額來看，支付寶(市場份額)不到全國電子支付市場的5%。”

中國經濟體制改革研究會研究員李青等人亦曾表示，其所獲得的有關數據顯示，按支付金額計算，2019年支付寶、微信支付在我國手機移動支付市場份額均沒有達到《反壟斷法》規定的“一個經營者在相關市場的市場份額達到二分之一”的標準。

多位專業人士向《財經》記者反映，《條例》在反壟斷方面措施尚且不夠明確，目前仍難判斷監管最終認定情況。“它這個市場支配地位是按全國電子支付市場來界定的這個相關市場，但全國電子支付市場，它還有一個按筆數還是按金額。如果是按金額來算的話，那這些非銀行支付機構她肯定金額達不到這些這個市場支配地位的，如果按筆數計算，還有可能達到。這都不明確，你就很難判斷這個對相關的影響。”

此外，金融行業資深分析師王蓬博告訴《財經》記者，《條例》是否還會按照央行支付體系運行報告的口徑來統計也是未知數。“比如非銀行支付服務市場，央行報告里披露的是網絡支付部分，那么線下商戶掃碼算不算?我個人認為應該是算的，但這些還有待監管進一步明確。”

值得注意的是，李青等人認為，《反壟斷法》所稱濫用市場支配地位，包括兩個要件，缺一不可。一是企業在相關市場具有支配地位，這一點需要依據企業能否決定交易條件(如價格、數量)等眾多因素來認定，或者通過市場份額進行推定。二是企業濫用了這種支配地位，存在濫用事實，比如不公平高價低價、拒絕交易、指定交易、搭售等等。

支付回歸本源

2003年秋天，支付寶在淘寶平臺問世。央行于2010年6月公布了《非金融機構支付服務管理辦法》，從事支付業務需要獲得第三方支付牌照，也稱《支付業務許可證》。根據業務類型分為銀行卡收單、網絡支付和預付卡的發行與受理三大類，其中網絡支付又細分為互聯網支付、移動支付、數字電視支付和固定電話支付。

2011年中國27家獲得首批第三方支付牌照，我國第三方支付市場開始持牌經營。十年間，央行先后發放270張左右支付牌照。后隨著2016年互聯網金融專項整治啟動，支付列為重要組成部分，第三方支付牌照一度縮減至不足250家。

不過，在第三方支付市場發展過程中，一些持有支付牌照的科技巨頭開始以支付為入口，導入其他金融業務。

在“非銀行支付機構應當按照支付業務許可證載明的范圍從事支付業務，不得從事支付業務許可證載明范圍之外的業務，不得從事或者變相從事授信活動。”規定中，授信活動被明確禁令，在業內人士看來，這將會成為“支付回歸本源”的重要轉折點。

此前，郭武平撰文亦指出：“金融科技是技術驅動的金融創新，落腳點是金融，本質是金融服務。”文章進一步強調，“花唄”“白條”“任性付”等產品，其內核與銀行發行的信用卡沒有本質差別，“借唄”“金條”“微粒貸”等產品，與銀行提供的小額貸款無本質差別。

事實上，支付回歸本源的提法并不陌生。主管支付業務的央行副行長范一飛此前就曾明確提出，作為國民經濟基礎的支付產業應牢記產業發展初心，回歸支付業務本源。

今年9月24日，在中國支付清算論壇上，范一飛明確提出一段時間以來，一些互聯網企業，利用旗下機構將支付業務與信貸等與其他金融業務交叉嵌套，形成業務閉環，業務過程難以被穿透減緩，極易引發風險，跨市場蔓延。

招聯金融首席研究員、中關村互聯網金融研究院首席研究員董希淼向《財經》記者表示，作為部門規章的《非金融機構支付服務管理辦法》，將升級為作為行政法規的《非銀行支付機構條例》，法律層級更高，威懾力更強，將更好地規范支付清算市場。《條例》出臺后，我國支付清算市場將重現朗朗晴天，支付歸支付，清算歸清算，服務歸服務，產品創新有序推進，競爭環境更加公平，更好地滿足人民群眾對支付業務的需要，更好地助力構建“雙循環”新發展格局。

值得注意的是，支付監管日漸趨嚴，但巨頭布局支付的動作卻日漸密集。

《條例》出臺前一天，日活躍用戶數已突破6億的國民級短視頻平臺抖音App上線了抖音支付，除支付寶和微信支付外，用戶也可在該App內選擇抖音支付。

剛剛過去的2020年可以說是互聯網巨頭發力支付業務的大年。年初，電商新貴拼多多宣布收購付費通50.01%股權，拿下一塊第三方支付牌照;年中，抖音App母公司字節跳動實際控制人張一鳴并購一塊牌照;年末，抖音競對快手App也宣布拿下一塊牌照。此外，京東數科也傳出即將收購第二塊支付牌照，發力線下收單市場的消息。

根據艾瑞咨詢統計數據，截至2019年年末，支付寶和微信支付(財付通)分別占據第三方移動支付市場份額的55.1%和38.9%，二者合計占比達到94%。

新晉巨頭進入疊加《條例》的出臺影響，支付格局是否將迎來改變?

“我覺得不一定會改變市場格局”，一位支付行業資深人士告訴《財經》記者：“(對于其他布局支付業務的巨頭來說，)頭上的緊箍咒緊了，估計不能算利好。”

王蓬博也認為，短期內，新晉巨頭很難打破當前支付競爭格局。“現在已經不是2015年了，當時移動互聯網剛剛普及，政策環境相對寬松，支付機構可以借助風口推廣，現在無論政策土壤，還是行業格局、用戶需求都發生了巨大變化，再做出一款國民性的支付產品可能會比較困難。”他說道。

前述行業人士進一步表示，電商類平臺去獲取牌照有它的考慮，但是現在已經不是進取型的考慮，而是防守型，可能更多是從處理資金的角度出發收購支付牌照。“一方面作為電商類平臺，在微信支付和支付寶之間都存在有客戶數據被競爭對手看到客戶流失的風險，在大促的時候峰值被卡脖子的風險。另外，如果自己沒有牌照不能做收單，那么支付成功信息有一半是在支付工具側，許多反欺詐反洗錢反賭反詐工作無法開展。但是監管的板子容易打到平臺身上。”

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